ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΓΕΩΡΓΙΑ ΚΑΙ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗ ΕΝΩΣΗ

1.6 Μια Κοινή Αγροτική Πολιτική στην Ευρωπαϊκή Ένωση

Ο προβληματισμός για την εξασφάλιση αυτάρκειας σε γεωργικά προϊόντα μέσω του περιορισμού της αβεβαιότητας που αντιμετωπίζουν οι παραγωγοί, δεν απουσίασε από τα κράτη-μέλη που αποτέλεσαν την Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (ΕΟΚ) το 1957 (Γαλλία, Γερμανία, Ιταλία, Ολλανδία, Βέλγιο, Λουξεμβούργο). Στη Συνθήκη της Ρώμης, που αποτελεί τον καταστατικό χάρτη της Κοινότητας, τα άρθρα 39-47 αναφέρονται στην εφαρμογή μιας Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ). Τα κράτη-μέλη ανέλαβαν την υποχρέωση να προσαρμόσουν σταδιακά την αγροτική πολιτική που εφάρμοζαν μέχρι τότε, μέσα σε μια μεταβατική περίοδο. Το ίδιο όφειλαν να κάνουν και όσες χώρες εντάχθηκαν αργότερα (Αγγλία, Ιρλανδία, Δανία το 1973, Ελλάδα το 1981, Ισπανία, Πορτογαλία το 1985, Σουηδία, Φινλανδία, Αυστρία το 1995).

Η εφαρμογή μιας Κοινής Αγροτικής Πολιτικής συνδυάστηκε με την κατάργηση των συνόρων μεταξύ των κρατών-μελών και με την εφαρμογή ενιαίας μεταχείρισης των προϊόντων τρίτων χωρών (μη μελών). Καθιερώθηκε το Κοινό Εξωτερικό Δασμολόγιο (ΚΕΔ), με βάση το οποίο τα εισαγόμενα προϊόντα έχουν την ίδια δασμολογική μεταχείριση σε όλα τα σημεία εισόδου της ΕΟΚ.

1.6.1 Οι στόχοι της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ)

Οι στόχοι για την Κοινή Αγροτική Πολιτική που έθεσε η Συνθήκη της Ρώμης, όπως καταγράφονται στο άρθρο 39 της Συνθήκης, είναι ενδεικτικοί της βούλησης των κρατών-μελών:

1. Να αυξάνει την παραγωγικότητα της γεωργίας με την ανάπτυξη της τεχνικής προόδου, με την εξασφάλιση της ορθολογικής ανάπτυξης της γεωργικής παραγωγής, καθώς και της άριστης χρησιμοποίησης των συντελεστών παραγωγής, ιδίως του εργατικού δυναμικού,
2. Να εξασφαλίζει κατ' αυτόν τον τρόπο ένα δίκαιο βιοτικό επίπεδο στο γεωργικό πληθυσμό, ιδίως με την αύξηση του ατομικού εισοδήματος των εργαζομένων στη γεωργία,
3. Να σταθεροποιεί τις αγορές,
4. Να εξασφαλίζει τον εφοδιασμό.
5. Να διασφαλίζει λογικές τιμές κατά την προσφορά αγαθών στους καταναλωτές.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Διακρίνεται στους στόχους αυτούς η προσπάθεια συνδυασμού πολλών στόχων ταυτόχρονα. Επιδιώκεται η αύξηση της παραγωγής μέσω της αύξησης της παραγωγικότητας, η εξασφάλιση επάρκειας σε αγροτικά προϊόντα, η σταθεροποίηση των τιμών στην αγορά και η βελτίωση των εισοδημάτων των παραγωγών γεωργικών προϊόντων, χωρίς να παραβλέπεται ότι οι τιμές πρέπει να είναι λογικές για τον καταναλωτή.

Η πολιτική που θα επιδίωκε αυτούς τους στόχους θα έπρεπε να παίρνει υπόψη της την ποικιλομορφία των αγροτικών περιοχών και τις διασυνδέσεις της γεωργίας με τους άλλους τομείς της οικονομίας (παραγωγή γεωργικών εφοδίων, μεταφορές, μεταποιητική βιομηχανία κλπ.), που συναρτώνται με την παραγωγή προϊόντων.

Για την επίτευξη αυτών των στόχων, αποφασίστηκε να ακολουθηθεί μια πολιτική με τις ακόλουθες κατευθυντήριες γραμμές:

1. Τη δημιουργία ενιαίας αγοράς, χωρίς εσωτερικά σύνορα μεταξύ των κρατών-μελών και με κοινούς δασμολογικούς περιορισμούς στα κοινά σύνορα.
2. Την κοινοτική προτίμηση, δηλαδή τη δημιουργία συνθηκών ώστε τα κοινοτικά προϊόντα να έχουν τιμές χαμηλότερες από τα εισαγόμενα (από χώρες που δεν συμμετέχουν στην Ε.Ε.) της ίδιας ποιότητας, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι οι κοινοτικές τιμές θα είναι χαμηλές. Αυτό σημαίνει ότι με ειδικές επιβαρύνσεις τα εισαγόμενα προϊόντα θα έχουν ψηλότερες τιμές από τα κοινοτικά,
3. Τη χρηματοδοτική αλληλεγγύη, δηλαδή την από κοινού κάλυψη του κόστους που συνεπάγεται η εφαρμογή της κοινής πολιτικής.

1.6.2 Το πρότυπο της πολιτικής

Για την εξυπηρέτηση των στόχων που έθεσε η Συνθήκη για την αγροτική πολιτική, σχεδιάστηκε ένα σύστημα παρέμβασης στις αγορές των γεωργικών προϊόντων και ένας αριθμός μέτρων μακροχρόνιας βελτίωσης των συνθηκών που επικρατούν στη γεωργία. Έτσι, το συνολικό σύστημα πολιτικής διακρίθηκε σε δύο μέρη: την πολιτική εγγυήσεων και την πολιτική προσανατολισμού.

Η πολιτική εγγυήσεων αναφέρεται στις διασφαλίσεις που εγγυάται ο κοινοτικός μηχανισμός όσον αφορά τα γεωργικά προϊόντα, με σκοπό να περιορίσει τις αβεβαιότητες που συνδέονται με την αγορά γεωργικών προϊόντων. Διασφαλίσεις για τις αβεβαιότητες από τις καιρικές συνθήκες δεν προσφέρονται και αφήνεται στα κράτη-μέλη να μεριμνήσουν γι' αυτό.

ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΓΕΩΡΓΙΑ ΚΑΙ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗ ΕΝΩΣΗ

Μόνο σε ειδικές περιπτώσεις εκτεταμένων καταστροφών υπάρχει ενδεχόμενο να ληφθούν έκτακτα μέτρα ανακούφισης των πληγέντων.

Η πολιτική προσανατολισμού αναφέρεται σε μέτρα όπως η βελτίωση των συνθηκών μεταποίησης και εμπορίας των γεωργικών προϊόντων, η ενίσχυση των επενδύσεων των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, η ενίσχυση των ορεινών και μειονεκτικών περιοχών, που εκ των πραγμάτων αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην αγροτική παραγωγή, κ.λ.π.

Το σύστημα παρέμβασης δεν υπήρξε ομοιόμορφο για όλα τα γεωργικά προϊόντα. Ανάλογα με τη φθαρτότητα των προϊόντων ή ανάλογα με το βαθμό αυτοεφοδιασμού της Κοινότητας κ.λ.π. υπήρξαν παραλλαγές που ανταποκρίνονται όμως στους στόχους της Συνθήκης. Αλλά η γενική ιδέα είναι κοινή και ανταποκρίνεται προς τους στόχους που έχουν τεθεί.

Ως πρότυπο της οργάνωσης των αγορών των γεωργικών προϊόντων θεωρείται το σύστημα που εφαρμόστηκε στα δημητριακά. Με το σύστημα αυτό στήριξης, καθορίζεται από την Κοινότητα μια τιμή που θεωρείται επιθυμητή για τον παραγωγό και λογική για τον καταναλωτή, που ονομάζεται ενδεικτική τιμή, π.χ. 0,15€ το κιλό. Ορίζεται επίσης μια χαμηλότερη τιμή, που θεωρείται ως κατώτατη ανεκτή για τον παραγωγό, που ονομάζεται τιμή παρέμβασης, π.χ. 0,12€. Με τον τρόπο αυτό, η Κοινότητα ουσιαστικά καθορίζει το εύρος μέσα στο οποίο θα διαμορφωθούν ελεύθερα οι τιμές παραγωγού (μεταξύ 0,12€ και 0,15€). Πρέπει όμως να διασφαλισθεί αυτό το εύρος, αφού η αγορά θα έχει την τάση να ξεπεράσει τα όρια αυτά, όταν προσφέρονται υπερβολικές ή ανεπαρκείς ποσότητες.

Για να μην πέσουν οι τιμές κάτω από την τιμή παρέμβασης, η Κοινότητα δημιούργησε ένα μηχανισμό παρέμβασης (αποθηκευτικούς χώρους), ώστε αν ο παραγωγός δεν μπορεί να πουλήσει το προϊόν του σε ανώτερη από την τιμή παρέμβασης να μπορεί να παραδώσει το προϊόν του στο μηχανισμό παρέμβασης εισπράττοντας από την Κοινότητα την τιμή παρέμβασης. Έτσι διασφαλίζεται ο παραγωγός.

Από την άλλη πλευρά, για να μην υπερβαίνουν οι τιμές της αγοράς τις ενδεικτικές τιμές, η Κοινότητα προχώρησε σε ρυθμιστικούς κανόνες για τις εισαγωγές, Τα αντίστοιχα προϊόντα είναι συνήθως πολύ φθηνότερα στη διεθνή αγορά από τα κοινοτικά. Αλλά για να μην ανταγωνίζονται τα κοινοτικά (κανόνας της κοινοτικής προτίμησης) τα προϊόντα αυτά δεν αφήνονται να εισαχθούν στη διεθνή τιμή. Η τιμή τους αυξάνεται τεχνητά με επιβάρυνση (εισαγωγική εισφορά). Έτσι, για τα εισαγόμενα προϊόντα, η Κοινότητα ορίζει μια τιμή, που ονομάζεται τιμή κατωφλίου. Για να περάσει ένα προϊόν το κατώφλι της Κοινότητας οφείλει να έχει στοιχίσει στον εισαγωγέα όσο ορίζει η τιμή κατωφλίου.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Αν π.χ. το προϊόν στη διεθνή αγορά προσφέρεται στην τιμή των 0,10€ το κιλό παραδοτέο στα σύνορα της Ε.Ε. και επιβαρύνεται με δασμό 10%, μέχρι το σημείο αυτό θα έχει στοιχίσει 0,11€ το κιλό. Αν η τιμή κατωφλίου είναι 0,13€ το κιλό, επιβάλλεται εισαγωγική 0,02€ το κιλό οπότε στον εισαγωγέα θα έχει στοιχίσει όσο η τιμή κατωφλίου (0,11€ + 0,02€ = 0,13€). Μαζί με τις επιβαρύνσεις μεταφορικών, φορτοεκφορτωτικών κ.λ.π. τα εισαγόμενα προϊόντα δεν μπορούν να πωληθούν σε τιμή χαμηλότερη από την ενδεικτική τιμή. Με τον τρόπο αυτόν, μπορούν να υπάρχουν στην αγορά εισαγόμενα προϊόντα που θα πωλούνται στην ενδεικτική τιμή, οπότε δεν μπορούν τα κοινοτικά προϊόντα να πωληθούν σε ανώτερη τιμή. Έτσι διασφαλίζεται ο καταναλωτής.

Με τον μηχανισμό αυτόν η Κοινότητα στηρίζει τις υψηλότερες εσωτερικές τιμές. Όμως όταν τα κοινοτικά προϊόντα πλεονάζουν θα πρέπει να εξαχθούν. Αφού, όμως, οι διεθνείς τιμές είναι χαμηλές, τα κοινοτικά προϊόντα πρέπει να επιδοτηθούν για να μπορέσουν να πωληθούν. Όσο μεγαλύτερες είναι οι ποσότητες των προϊόντων που πρέπει να εξαχθούν, τόσο μεγαλύτερη είναι η δαπάνη που απαιτείται για επιδότηση.

Ξαναγυρίζοντας στους στόχους της ΚΑΠ, διαπιστώνεται ότι δημιουργούνται οι προϋποθέσεις για την αύξηση της παραγωγικότητας και της αύξησης του γεωργικού εισοδήματος με τη διασφάλιση που παρέχει στους παραγωγούς η τιμή παρέμβασης. Ο παραγωγός γνωρίζει ότι στη χειρότερη περίπτωση θα εισπράξει την τιμή παρέμβασης και στην καλύτερη την ενδεικτική τιμή, οπότε κάθε αύξηση της παραγωγικότητας είναι προς το συμφέρον του. Η αβεβαιότητα της αγοράς περιορίζεται στο ελάχιστο.

Επίσης, οι τιμές στην αγορά σταθεροποιούνται, αφού η διακύμανσή τους περιορίζεται από την ενδεικτική τιμή και την τιμή παρέμβασης. Οι εισαγωγές δεν απαγορεύονται αλλά τα προϊόντα ξένων χωρών προσφέρονται στην εσωτερική αγορά σε υψηλότερες από τις διεθνείς τιμές. Έτσι, ο εφοδιασμός της αγοράς είναι διασφαλισμένος και δεν εξαρτάται μόνο από την εγχώρια παραγωγή. Τέλος, ο καταναλωτής πληρώνει μεν ακριβότερες τιμές από τις διεθνείς αλλά έχει στη διάθεσή του επάρκεια κάθε είδους προϊόντων σε επίπεδο τιμών αποδεκτό.

1.6.3 Τα αποτελέσματα της πολιτικής

Η Κοινή Αγροτική Πολιτική ξεκίνησε να εφαρμόζεται το 1962 και σταδιακά κάλυψε σχεδόν το σύνολο των γεωργικών προϊόντων. Η διασφάλιση που προσφέρθηκε στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων οδήγησε στην επιθυμητή τότε αύξηση της παραγωγής, αφού με διασφαλισμένη τιμή

ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΓΕΩΡΓΙΑ ΚΑΙ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗ ΕΝΩΣΗ

κάθε αύξηση της παραγωγής σήμαινε και αύξηση του εισοδήματος των παραγωγών. Έτσι, εντός της δεκαετίας του 1960 επιτεύχθηκε αυτάρκεια στα περισσότερα γεωργικά προϊόντα. Με τη σταδιακή αύξηση των τιμών που αποφασίζονταν από την Κοινότητα, οι παραγωγοί είχαν κάθε λόγο να συνεχίζουν την αύξηση της παραγωγής, οπότε η δεκαετία του 1970 χαρακτηρίσθηκε από τη συμπλήρωση της αυτάρκειας και την έναρξη συσσώρευσης πλεονασμάτων. Αυτό συνεχίστηκε και κατά την πρώτη πενταετία της δεκαετίας του 1980, παρά την προσπάθεια περιορισμού της αύξησης των τιμών. Τότε άρχισε να γίνεται λόγος για "λίμνες κρασιού" και "βουνά βουτύρου", δηλαδή για υπερβολικά αποθέματα, που έπρεπε να εξαχθούν με σοβαρή επιβάρυνση του κοινοτικού προϋπολογισμού, λόγω της ανάγκης επιδότησης.

Κατά το 1985, η Κοινότητα ετοίμασε μια έκθεση για την πορεία της γεωργίας, που ονομάσθηκε "πράσινη βίβλος". Με την έκθεση αυτή επιδιώχθηκε να γίνει αντιληπτό το αδιέξοδο στο οποίο οδηγούσε η πολιτική που εφαρμόστηκε μέχρι τότε. Η έκθεση επισήμαινε ότι ο ρυθμός αύξησης της παραγωγής ήταν 2% το χρόνο, ενώ η κατανάλωση αυξανόταν μόνο 0,5% το χρόνο. Παρατηρήθηκε ακόμη ότι με τη στήριξη των τιμών το 80% των ενισχύσεων το απολάμβανε το 20% των (μεγαλύτερων) εκμεταλλεύσεων και ότι ενώ οι δαπάνες αυξάνονταν με γρήγορο ρυθμό (λόγω της αύξησης των πλεονασμάτων), τα γεωργικά εισοδήματα σημείωναν ασήμαντη βελτίωση. Ο λόγος αυτής της αντίφασης ήταν ότι οι δαπάνες αφορούσαν την επιδότηση για την εξαγωγή των πλεονασμάτων.

Τα πρώτα μέτρα για την ανακοπή αυτού του ρεύματος πάρθηκαν το 1988 και έγιναν γνωστά με τον όρο "σταθεροποιητές", γιατί επιδίωκαν να σταθεροποιήσουν την κατάσταση στη γεωργία και κυρίως τις δαπάνες. Τα κύρια μέτρα σταθεροποίησης ήταν η στασιμότητα των τιμών που αποφάσιζε η Κοινότητα και ο καθορισμός Μέγιστων Εγγυημένων Ποσοτήτων (ΜΕΠ), δηλαδή ποσοτικών περιορισμών στην παραγωγή. Αν ο όγκος της παραγωγής ήταν ανώτερος από το καθοριζόμενο ύψος, το πλεόνασμα δεν είχε την ευνοϊκή μεταχείριση των υπόλοιπων ποσοτήτων ή επιβάλλονταν κάποιου είδους ποινή. Στα μέτρα σταθεροποίησης είχαν περιληφθεί επίσης η αγρανάπαυση, η εκτατικοποίηση και η πρόωρη συνταξιοδότηση σε εθελοντική βάση. Αγρανάπαυση ήταν η διακοπή της καλλιέργειας σε ένα ποσοστό της γεωργικής γης με ανάλογη επιδότηση από την Κοινότητα για αντιστάθμιση της απώλειας εισοδήματος. Εκτατικοποίηση ήταν η μείωση των στρεμματικών αποδόσεων με αντίστοιχη κοινοτική επιδότηση. Τέλος, η πρόωρη συνταξιοδότηση απευθυνόταν σε γεωργούς ηλικίας 55-65 ετών. Αν έπαυαν την επαγγελματική τους απασχόληση στη γεωργία, μπορούσαν να συνταξιοδοτηθούν.

Τα μέτρα αυτά δεν αποδείχθηκαν ιδιαίτερα αποτελεσματικά.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

1.6.4 Η αναθεώρηση της ΚΑΠ

Μπροστά σε αυτή την κατάσταση, η Κοινότητα αποφάσισε να λάβει πιο δραστικά μέτρα. Στα αυστηρότερα περιοριστικά μέτρα οδηγήθηκε η Κοινότητα και από μια άλλη αιτία, τις πιέσεις που ασκούσε η προετοιμαζόμενη τότε συμφωνία της GATT, για την οποία θα γίνει λόγος πιο κάτω. Ο συνδυασμός της εσωτερικής πίεσης (διογκωμένες δαπάνες) και της εξωτερικής πίεσης (GATT) οδήγησε στην αναθεώρηση της ΚΑΠ, που ξεκίνησε το 1992 για ένα αριθμό γεωργικών προϊόντων και επεκτάθηκε αργότερα και σε άλλα.

Στόχοι της αναθεώρησης ήταν η μείωση των πλεονασμάτων και η εξασφάλιση ανταγωνιστικότητας στην Ευρωπαϊκή γεωργία, ώστε να μπορεί να αντέχει στο διεθνή ανταγωνισμό με μειωμένη στήριξη από τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Επίσης, η συνέχιση της στήριξης των γεωργικών εισοδημάτων με άλλους τρόπους, όπως η ανάπτυξη και άλλων δραστηριοτήτων στην ύπαιθρο. Πρόσθετο και νέο στόχο αποτέλεσε η προστασία του περιβάλλοντος, θέμα στο οποίο η Κοινότητα έγινε περισσότερο ευαίσθητη.

Τα μέτρα που πάρθηκαν για την επίτευξη αυτών των στόχων ήταν η μείωση των τιμών των γεωργικών προϊόντων με παράλληλη απ' ευθείας ενίσχυση των γεωργικών εισοδημάτων, για αντιστάθμιση του εισοδήματος που χάνουν οι παραγωγοί από τη μείωση των τιμών. Οι περιορισμοί στον όγκο της παραγωγής που απολαμβάνει της κοινοτικής στήριξης έγιναν αυστηρότεροι. Με τη μείωση των τιμών, τα προϊόντα γίνονται πιο ανταγωνιστικά στην κοινοτική και στη διεθνή αγορά, δηλαδή μπορούν να πωληθούν χωρίς ισχυρές επιδοτήσεις ενώ με την απ' ευθείας συμπλήρωση του γεωργικού εισοδήματος δεν ζημιώνονται οι παραγωγοί από τη μείωση αυτή.

1.6.5 Η πολιτική προσανατολισμού

Εκτός από το σκέλος των εγγυήσεων που αναφέρεται στα προϊόντα, υπάρχει και το σκέλος προσανατολισμού της ΚΑΠ που αναφέρεται στην παραγωγική μηχανή του γεωργικού τομέα. Όσο καλύτερα λειτουργεί η παραγωγική μηχανή της γεωργίας, τόσο μπορεί καλύτερα να στηρίξει τα εισοδήματα των γεωργών.

Ο γεωργικός τομέας χαρακτηρίζεται από το μεγάλο αριθμό μικρών παραγωγικών μονάδων (γεωργικών εκμεταλλεύσεων), που είναι διάσπαρτες στο χώρο και από ανθρώπινο δυναμικό που κατά ένα μεγάλο μέρος του έχει μεγάλη ηλικία και χαμηλό μορφωτικό επίπεδο. Τα χαρακτηριστικά αυτά δεν συμβάλλουν στην επίτευξη ανταγωνιστικότητας στην παραγωγή και στην αγορά.

Από τότε που σχεδιάστηκε η ΚΑΠ είχε προβλεφθεί το σκέλος του προσανατολισμού

ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΓΕΩΡΓΙΑ ΚΑΙ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗ ΕΝΩΣΗ

να αναπτύσσεται παράλληλα με το σκέλος των εγγυήσεων. Όμως στην πορεία η χρηματοδότηση σχετικών μέτρων υπήρξε περιορισμένη.

Μερικά από τα πιο αξιόλογα μέτρα που πάρθηκαν στο σκέλος του προσανατολισμού ήταν η ειδική μεταχείριση προς τις ορεινές και μειονεκτικές περιοχές, δηλαδή περιοχές που αντιμετωπίζουν δύσκολες συνθήκες παραγωγής και διάθεσης των προϊόντων στην αγορά, μέτρα για τη βελτίωση των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, μέτρα για τη μεταποίηση και εμπορία των γεωργικών προϊόντων, καθώς και για τη συλλογική δράση των παραγωγών.

Για τις ορεινές και μειονεκτικές περιοχές καθιερώθηκε η χορήγηση εξισωτικής αποζημίωσης, δηλαδή μιας ενίσχυσης του εισοδήματος με την οποία θεωρητικά αντισταθμίζονται τα μειονεκτήματα των περιοχών αυτών. Για τη βελτίωση των γεωργικών εκμεταλλεύσεων και για τη μεταποίηση και εμπορία των γεωργικών προϊόντων προβλέπονται επιχορηγήσεις για διάφορες μορφές επενδύσεων και για τη συλλογική δράση των παραγωγών χορηγούνται κίνητρα.